Anpassung der Vergütung – die problematische Anwendung von Vertragsklauseln in der Praxis
Das derzeitige polnische Vergabegesetz (VergG) erlaubt im Falle einer Änderung des Mindestlohns die Valorisierung auch im Bereich der indirekten Kosten.
Problematisch in der Praxis ist die Anwendung von Vertragsklauseln durch öffentliche Auftraggeber.
Die Valorisierungsklausel in Art. 436 Abs. 4 b) des Vergabegesetzes – Zweck und Bedeutung
Änderungen des Mindestlohns und des Mindeststundensatzes stellen öffentliche Auftraggeber vor erhebliche Herausforderungen und führen zu höheren Kosten. Diese Änderungen können sich negativ auf die Rentabilität von Verträgen und im Extremfall auf die Fähigkeit auswirken, vertragliche Verpflichtungen ordnungsgemäß und rechtzeitig zu erfüllen. Dies führt nicht selten zu einer Kündigung und zumindest vorübergehenden Turbulenzen für die Bürger.
Um Auftragnehmer vor steigenden Kosten für die Vertragserfüllung infolge von Entscheidungen des öffentlichen Auftraggebers zu schützen und das vertragliche Gleichgewicht zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer aufrechtzuerhalten, hat der Gesetzgeber in Art. 436 Abs. 4 b) VergG die Verpflichtung eingeführt, im Vertrag die Regeln für die Änderung der Vergütung im Falle einer Änderung der Höhe des Mindestlohns für Arbeiten festzulegen, d. h. die Verpflichtung, eine Indexierungsklausel in den Vergabevertrag aufzunehmen, wenn die Änderung des Mindestlohns Auswirkungen auf die Kosten der Vertragserfüllung des Auftragnehmers hat.
Die Einführung der Verpflichtung zur Aufnahme von Indexierungsklauseln in öffentliche Aufträge ist aus den unten dargestellten Gründen für alle Beteiligten ein wichtiger Mechanismus.
Erstens trägt der Mechanismus der Valorisierung dazu bei, die Kosten für die Ausführung öffentlicher Aufträge zu senken, da die Bieter keine übermäßigen Rückstellungen für nur mögliche Kostensteigerungen für Änderungen des Mindestlohns in den folgenden Jahren der Vertragsausführung bilden müssen. Infolgedessen sind Bieter in der Lage, günstigere Angebote abzugeben, was letztlich zu einer Optimierung der Ausgaben öffentlicher Auftraggeber und einer Verringerung der finanziellen Belastung der Steuerzahler führt.
Zweitens trägt der Mechanismus der Gehaltsvalorisierung zur Kontinuität der Ausführung öffentlicher Aufträge bei, indem er das Risiko einer Kündigung durch den Auftragnehmer aufgrund eines durch die Erhöhung der Mindestvergütung bedingten Anstiegs der Ausführungskosten, die der Auftragnehmer ohne eine reibungslose Änderung der finanziellen Bedingungen nicht tragen könnte, einschränkt. Dadurch wird vermieden, dass die Nichterfüllung eines öffentlichen Auftrags zur Unterbrechung von Dienstleistungen von erheblichem öffentlichem Interesse führt, wie z. B. die Verpflegung in Krankenhäusern oder die Personen- und Gepäckkontrolle auf Flughäfen. Folglich ist die Valorisierung ein Instrument, das die Stabilität bei der Ausführung öffentlicher Aufträge und den Schutz der Interessen des öffentlichen Auftraggebers sowie der Bürger, die gemeinnützige Infrastrukturen und Dienstleistungen nutzen, gewährleistet.
Drittens erhöht die Indexierung die Wettbewerbsfähigkeit, da sie es polnischen Klein- und Kleinstunternehmern, die in der Regel nicht über genügend Kapital verfügen, um zunächst die mit der Erhöhung des Mindestlohns verbundenen höheren Kosten für die Auftragsausführung zu tragen, ermöglicht, sich an öffentlichen Ausschreibungen zu beteiligen und dann mehrere Jahre zu brauchen, um die Indexierung auf dem Rechtsweg durchzusetzen.
Die in Art. 436 Abs. 4 b) VergG vorgesehene Verpflichtung zur Vergütungsanpassung sollte als vorteilhaft sowohl für öffentliche Auftraggeber und Auftragnehmer als auch für die Empfänger öffentlicher Dienstleistungen – die Bürger – bewertet werden.
Umfang der Valorisierung der Vergütung gem. Art. 436 Abs. 4 b VergG
Art, 436 Abs. 4 b) VergG ermöglicht eine Indexierung der dem Auftragnehmer zustehenden Vergütung entsprechend dem Anstieg der Kosten für die Auftragsausführung, der durch die Erhöhung des Mindestlohns für die Arbeit verursacht wird. Es ist nicht akzeptabel, Valorisierungsklauseln, die sich aus Art. 436 VergG ergeben, so zu formulieren oder auszulegen, dass die Valorisierung der dem Auftragnehmer geschuldeten Vergütung ausschließlich auf die Kosten beschränkt wird, die für die Ausführung durch Arbeitnehmer mit Mindestvergütung anfallen, oder nur auf eine bestimmte Kostenkategorie. Ein solches Vorgehen würde dem Willen des Gesetzgebers und den zwingenden Bestimmungen des Gesetzes widersprechen.
Wirtschaftsanalysen und Daten des Statistischen Zentralamtes zeigen eine starke Korrelation zwischen der Entwicklung des Mindestlohns und des Durchschnittslohns. Es handelt sich also um einen Zusammenhang aus dem Bereich der Wirtschaftswissenschaften, dessen Existenz auch von anderen Bereichen (z.B. HR, Juristen) akzeptiert werden muss. Eine Erhöhung des Mindestlohns führt nicht nur zu einem Anstieg der direkten Personalkosten, sondern auch der indirekten Kosten. Denn eine Lohnerhöhung in einem Bereich (z.B. beim Mindestlohn) erzeugt einen Aufwärtsdruck auf die Löhne in anderen Arbeitnehmergruppen, um die interne Konsistenz der Lohnstrukturen in einem Unternehmen zu erhalten. Eine Lohnanpassung sollte daher alle Kosten der Leistung abdecken, also sowohl die direkten als auch die indirekten Kosten.
Die Valorisierung der indirekten Kosten im Rahmen eines öffentlichen Auftrags soll die nachteiligen Auswirkungen von Erhöhungen des Mindestlohns vermeiden. Eine Beschränkung der Valorisierung auf Kosten, die im Rahmen von Mindestlohnverträgen anfallen, könnte daher zu einem geringeren Anreiz für die Auftragnehmer führen, den Auftrag sorgfältig auszuführen, insbesondere wenn die indirekten Kosten, wie die Gehälter des Verwaltungs-, Technik- oder Managementpersonals, einen erheblichen Anteil an den Gesamtkosten im Zusammenhang mit der Ausführung des Auftrags ausmachen. Dies spricht dafür, indirekte Kosten bei der Bewertung der Vergütung nach Art. 436 Abs. 4 b VergG zu berücksichtigen.
Berechnungsmethoden für die Valorisierung der Vergütung gemäß Art. 436 Abs. 4 b) VergG
Es ist schwierig, eine angemessene Rechtfertigung für die weit verbreitete Akzeptanz indirekter Kosten in einigen Branchen und die gleichzeitige Verneinung ihrer Existenz durch öffentliche Auftraggeber aus anderen Branchen zu finden. Wenn der Auftragnehmer beim Bau eines Gemeindebüros für 4 Mio. PLN in der Regel direkt im Vertrag ein Verfahren zur Erhöhung der direkten Kosten für zusätzliche Arbeiten für 30.000 PLN um den Aufschlag der indirekten Kosten festlegt, warum weigern wir uns dann im Rahmen von Art. 436 VergG, die Existenz von mehreren hundert Mitarbeitern zu akzeptieren, die sich beispielsweise um Logistik, Qualität, Finanzen und Reklamationen bei der Ausführung eines Auftrags über die Reinigung von 15 Einrichtungen eines öffentlichen Auftraggebers kümmern?
In der Praxis gibt es mehrere Methoden zur Berechnung der Vergütungspassung, die nach einer Änderung des Mindestlohns vorgenommen werden könnte.
Die Auswirkungen auf die direkten Kosten können wie folgt berechnet werden. Für die Löhne derjenigen, die bisher einen geringeren als den neuen Mindestlohn erhielten, erfolgt die Berechnung durch Multiplikation der bisherigen Lohnkosten mit dem Mindestlohnerhöhungssatz. Bei Löhnen die höher als der neue Mindestlohn lagen, erfolgt die Berechnung durch Multiplikation der bisherigen Lohnkosten mit dem vom Präsidenten des Statistischen Zentralamts veröffentlichten Wachstumsindex des Durchschnittslohns in der jeweiligen Branche für das vorangegangene Jahr oder, falls ein Branchenindex nicht vorliegt, mit dem allgemeinen Wachstumsindex des Durchschnittslohns.
Der nächste Schritt ist die Berechnung der indirekten Kosten nach einer von drei Methoden.
Bei der ersten Methode basiert die Berechnung der indirekten Kosten auf der Verwendung statistischer Daten, die das Verhältnis zwischen direkten und indirekten Kosten in einem bestimmten Wirtschaftszweig aufzeigen. Die Berechnung erfolgt durch die Durchschnittsbildung von Daten aus den Jahresabschlüssen von Unternehmen in einer ähnlichen Branche, die im nationalen Gerichtsregister verfügbar sind. Daraus ergibt sich ein gemitteltes Verhältnis der indirekten Kosten zu den direkten Kosten oder ein gemitteltes Verhältnis der indirekten Kosten zu den Gesamtkosten der Auftragnehmer in dieser Branche. Auf diese Weise lässt sich der Anteil der indirekten Kosten an den Kosten der Auftragsausführung mit Hilfe eines Indexes (Verhältnis) bestimmen.
Als nächstes ist die Methode zur Berechnung des Valorisierungswerts des oben genannten Betrags der indirekten Kosten, getrennt nach dem oben genannten Indikator, zu wählen. In diesem Fall kann die prozentuale Veränderung der durchschnittlichen Bruttolöhne in Unternehmen eines bestimmten Sektors, die vom Statistischen Zentralamt für das Vorjahr veröffentlicht wurde, verwendet werden.
Bei der zweiten Methode würde man die Beteiligungsquote aus den Ist-Daten des jeweiligen Auftragnehmers aus dem Quartal vor der Angebotsabgabe entnehmen (z.B. mit Hilfe von Managementberichten des jeweiligen Auftragnehmers für das Quartal vor der Angebotsabgabe). Der auf dieser Grundlage ermittelte Wert der indirekten Kosten sollte dann wie bei Methode eins bewertet werden.
Methode drei unterscheidet sich von Methode zwei durch die Verwendung des Indikators, den der Auftragnehmer bei der Erstellung des Angebots tatsächlich verwendet.
Jede Methode hat ihre Vorteile. Die erste Methode verwendet universelle Werte für die Branche. Die zweite bezieht sich auf die tatsächlichen Daten des betreffenden Auftragnehmers. Die dritte Methode kommt dem Zweck der Valorisierungsklauseln am nächsten, da sie darauf abzielt, die Verhältnisse aus der Angebotsphase so gut wie möglich zu erhalten.
Praktische Probleme bei der Valorisierung – Herausforderungen für die Akademie für öffentliches Auftragswesen
– Während der Debatte am 24. März 2025 stellten Vertreter des Amtes für öffentliches Auftragswesen die sehr erbaulichen Annahmen und Ziele der Akademie für öffentliches Auftragswesen vor, die gerade ins Leben gerufen wird. Es lohnt sich daher, einige der Probleme zusammenzufassen, die diese Initiative angehen sollte
Das erste Problem besteht darin, dass der Auftraggeber die Valorisierung der dem Auftragnehmer zustehenden Vergütung auf die direkten Kosten beschränkt, wie oben beschrieben.
Das zweite Problem besteht darin, dass der Auftraggeber die Verpflichtung zum Abschluss eines Anhangs über die Valorisierung der Vergütung trotz der Erhöhung des Mindestlohns und des Mindeststundensatzes hinauszögert. Die Umgehung dieser Verpflichtung hat für den Auftragnehmer negative finanzielle Folgen.
Erstens ist der Auftragnehmer gezwungen, die erhöhten Kosten bis zum Abschluss des Anhangs selbst zu tragen.
Zweitens ist der Auftragnehmer häufig gezwungen, eine externe Finanzierung für die Fortführung des öffentlichen Auftrags zu beschaffen und die damit verbundenen Kosten zu tragen, da die erhaltene Vergütung nicht ausreicht, um die Kosten für die weitere Ausführung des Auftrags zu decken.
Drittens müssen die Auftragnehmer angesichts der Tatsache, dass aus Klauseln, die im Grunde eine mathematische Formel sein sollten, komplizierte Rechtsvorschriften gemacht werden, Ressourcen für die ordnungsgemäße Bewertung aufwenden (sei es in Form zusätzlicher Stunden von Projektmitarbeitern oder externen Anwälten).
Ein Problem im Prozess der Gehaltsvalorisierung ist nicht zuletzt die Detailliertheit der Unterlagen, die von den öffentlichen Auftraggebern erwartet werden, sobald sie von der Valorisierung der indirekten Kosten überzeugt sind. Transparente Methoden zur Berechnung des Verhältnisses der indirekten Kosten zu den direkten Kosten wurden oben beschrieben, da es objektiv keine Unterlagen gibt, die zeigen, wie viele Stunden ein Rechnungsführer oder ein Leiter einer Sachabteilung für die Bearbeitung eines bestimmten öffentlichen Auftrags aufwendet. Andererseits scheinen die öffentlichen Auftraggeber manchmal einen Nachweis in Form einer eingehenden E-Mail des Vertragsmanagers und einer E-Mail des Rechnungssachbearbeiters zu erwarten, in der der Zeitpunkt des Versands der fertigen Rechnung bestätigt wird. Diese Erwartungshaltung schwappt auf alle Bereiche der indirekten Kosten über.
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